Argumentarium

1. Das Problem

Der Kanton Graubünden ist krass überstrukturiert: Etwa 180 Gemeinden, 39 Kreise, 11 Bezirke, 14 Regionalorganisationen und über 400 Zweckverbände prägen das unübersichtliche Bild. Diese Struktur ist schwerfällig, ineffizient, hemmt die wirtschaftliche Entwicklung, erschwert zukunftsgerichtetes politisches Planen und Handeln und stellt die Zukunftsfähigkeit vieler Bündner Regionen in Frage. Zudem birgt diese veraltete Struktur grosse Demokratiedefizite. Die meisten Gemeinden sind zu klein und zu (finanz-)schwach, um ihre Aufgaben selbständig zu erfüllen. Nur die wenigsten sind in der Lage, ihre Kernaufgaben wie die Volksschule, die Feuerwehr und das Forstwesen eigenständig zu führen. Darum sind sie gezwungen, diese Aufgaben an Zweckverbände oder an eine andere Staatsebene zu delegieren, was die lokale Autonomie und Demokratie aushöhlt. Zudem haben viele Gemeinden immer mehr Mühe, ihre Behörden zu besetzen und eine sinnvolle Zonenplanung im Interesse von Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt sicherzustellen.

Die Kreise haben nach dem Inkrafttreten der neuen Eidgenössischen Prozessordnungen (ZPO und StPO) kaum noch eine Funktion. Die meisten Regionalverbände ihrerseits haben ihre Rolle nicht gefunden.

Eine Gebietsreform ist dringend nötig. Dies wird auch von kaum jemandem bestritten. Wenn es aber konkret wird, gehen die Meinungen auseinander und es geschieht wenig. In der bisherigen Diskussion fehlen ein entschlossener Gestaltungswille und ein ganzheitliches Projekt mit einem gesamtkantonalen Blick. Die von einem breit abgestützten Komitee lancierte Volksinitiative «Starke Gemeinden – starker Kanton» schlägt nun eine umfassende Gebietsreform vor, welche Graubünden für die Zukunft fit machen will.

2. Der Lösungsansatz der Initiative

Die Volksinitiative hat die Form einer allgemeinen Anregung. Sie formuliert drei Grundsätze, welche für die künftige Gebietsstruktur des Kantons massgebend sein sollen. Spätestens ein Jahr nach Annahme der Initiative muss die Regierung dem Grossen Rat eine Botschaft für eine konkrete Gebietsreform präsentieren, welche sich an die Grundsätze der Initiative hält.

Diese sind:

3. Gesamtkonzept statt Zufall

In den letzten zehn Jahren hat sich die Zahl der Gemeinden von etwa 210 auf etwa 180 reduziert. Die vom Kanton mit Millionenbeträgen geförderten Fusionen sind insgesamt zu begrüssen. Dies gilt besonders für die Talschaftsfusionen. Fragwürdiger sind aber die zahlreichen Kleinfusionen, die eher zufällig entstanden sind und im Ergebnis kaum befriedigen. Wo liegt der Sinn von aufwändigen Gemeindefusionen, wenn die daraus entstehenden neuen Gemeinden schon mittelfristig nicht überlebensfähig sind? Zudem ist das heute eingeschlagene Tempo viel zu langsam. Es würde Jahrzehnte dauern und zig Millionen Franken verschlingen, bis Graubünden zukunftsfähig aufgestellt wäre. Die Initiative schlägt demgegenüber eine ganzheitliche Reform vor, welche die Gemeindelandschaft kantonsweit nach den gleichen Kriterien neu strukturiert.

Besonders problematisch ist die mittlere Ebene, die bisher überhaupt nicht angegangen wurde. Sie ist heute völlig zersplittert. Da sind die 39 Kreise, die grösstenteils funktionslos geworden sind. Da gibt es die 11 Bezirke, die ausschliesslich rechtsprechende Aufgaben wahrnehmen. Da sind die 14 Regionalverbände, die ganz unterschiedlich strukturiert sind und deren Aufgaben weitgehend unklar sind und abgesehen von Ausnahmen grösste Demokratiedefizite aufweisen. Und schliesslich sind da die über 400 Zweckverbände, an welche die Gemeinden wichtige Aufgaben delegiert haben (Schule, Wasser, Abwasser, Kehricht, Feuerwehr, Forst, Gesundheit etc.). Es gibt Gemeinden, die an einem Dutzend unterschiedlicher Zweckverbände beteiligt sind. Zwar stellen die Gemeinden Delegierte, aber die Bevölkerung kann keinen direkten Einfluss auf diese Verbände nehmen. Diese letztlich undemokratischen Gebilde sollen weitgehend aufgehoben werden und durch eine einheitliche mittlere Ebene ersetzt werden. Dies ist eine wesentliche Forderung der Initiative. Sie verlangt, dass staatliche Aufgaben, die weder dem Kanton noch den Gemeinden zugewiesen werden, bei der dritten Ebene anzusiedeln sind. Wie diese zu benennen ist, lässt die Initiative offen (z.B. Bezirk, Region, o.ä.). Bei der mittleren Ebene wird vernünftigerweise die Zahl von zehn Einheiten nicht wesentlich überschritten.

Die Initiative schlägt also ein durchkomponiertes Gesamtkonzept vor, welches alle staatlichen Ebenen und den ganzen Kanton betrifft. Dies ist weitaus sinnvoller als das Aneinanderreihen von mehr oder weniger zufälligen Teilreformen und Fusionen, die insgesamt dann doch inkonsistent sind.

4. Für eine wirtschaftliche Stärkung des Kantons

Die Dachorganisationen der Wirtschaft haben seit vielen Jahren in allen ihren strategischen Zielsetzungen (Wirtschaftsleitbild, wirtschaftspolitisches Manifest, 9-Punkte-Programm etc.) eine deutliche Reduktion der Gemeinden verlangt. Die bestehenden Strukturen gehen auf eine Zeit mit ganz anderen Rahmenbedingungen, Bedürfnissen und Veränderungstempi zurück. Der "Think-Tank" der Bündner Wirtschaft – das Wirtschaftsforum Graubünden – fordert im update zum Wirtschaftsleitbild 2010, dass sich aus dem Blickwinkel der Standortentwicklung starke Gemeinden stärker in funktional zusammengehörende Räume integrieren müssen, um das vorhandene Potential optimal auszuschöpfen. Gefordert wird auf der zeitlichen Achse aber auch ein bedeutend höheres Reformtempo. Grössere, gut geführte und professionalisierte Gemeinden führen zu einem effizienteren Mitteleinsatz. Dadurch werden zusätzliche Finanzen für Entwicklungsprojekte zur Stärkung der Regionen frei. Grössere und damit stärkere Gemeinden können zudem dank überregionalen Entscheidungsgremien rascher entscheiden und besser handeln. Kooperation statt Konkurrenzdenken ermöglicht z.B. in der Raumplanung wesentliche Fortschritte und die gezielte Stärkung von Regionen. Dank guter Voraussetzungen können Arbeitsplätze in den Regionen gehalten und neue geschaffen werden, was der Abwanderung entgegentritt. Dies stärkt nicht nur die Gemeindeverwaltungen, sondern die gesamte Volkswirtschaft und das Gewerbe.

Eine solche Entwicklung liegt auch im Interesse der Gewerkschaften. Gute Arbeitsplätze und Erwerbsmöglichkeiten in den Regionen sichern die Kaufkraft und bremsen den Abfluss von Wissen und Bildung. Sichere dezentrale Stellen in den KMU steigern zudem das Lehrstellenangebot und die Chancengleichheit.

Zusammenfassend vereinfacht eine professionalisierte Infrastruktur nicht nur die Verwaltungsarbeiten innerhalb des Kantons, sie ermöglicht auch einen effizienten und sparsamen Einsatz der finanziellen Ressourcen. Dadurch erhöht die Gebietsreform die Wettbewerbsfähigkeit und fördert das Wirtschaftswachstum der Region und damit auch jene des Kantons.

5. Antworten auf häufige Gegenargumente

Seit der Ankündigung der Volksinitiative werden drei Gegenargumente laut. Sie sind nicht stichhaltig.

6. Was die Initiative nicht regelt

Die Volksinitiative «Starke Gemeinden – starker Kanton» beschränkt sich strikt auf die Gebietsreform. Nicht berührt wird das seit langem umstrittene Wahlverfahren für den Grossen Rat oder die Gerichte. Weder sind die Grösse der Wahlkreise noch die Frage des Majorz- oder Proporzwahlrechts Gegenstand der Initiative. Auch nach Umsetzung der Initiative ist im Bezug auf die Wahlverfahren alles möglich.

Nicht betroffen von der Initiative ist zudem die Frage, ob es neben den politischen Gemeinden weiterhin auch Bürgergemeinden geben soll. Hierzu wird die Regierung in ihrer Botschaft wohl einen Vorschlag machen.

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